DOOR SEBASTIAAN WIJSMAN. De Belgische staatsschuld daalt voor het vierde jaar op rij. Dat lijkt goed nieuws, maar schijn bedriegt. Ze daalt namelijk erg traag en dat kan zware gevolgen hebben voor de toekomstige overheidsfinanciën.

Sebastiaan Wijsman

Wanneer de regering haar uitgaven niet volledig kan betalen met belastinginkomsten, dan zal ze geld moeten lenen. Doet ze dit meerdere jaren achter elkaar, dan wordt er een staatsschuld opgebouwd. Zo liep de staatsschuld in de recente crisisjaren op door onder meer de financiële steun die werd verstrekt aan Belgische banken. Als gevolg werd in 2014 een schuldenpiek bereikt van 106,7% van het bruto binnenlands product (bbp). Sindsdien daalt de schuld tergend langzaam en behelst ze nog altijd 102,5% van het bbp. Ter vergelijking: de schuld nam bijna drie keer sneller af in de jaren na de vorige schuldenpiek in 1993 (zie hieronder). Het lage tempo is een waarschuwing voor de houdbaarheid van de staatsschuld.

De staatsschuld van België in % bbp

De maximaal houdbare staatsschuld

Laten we beginnen met een ogenschijnlijk simpele vraag: Wat is de maximale schuld die een overheid kan dragen? Stel een regering voor die verantwoordelijke begrotingen nastreeft om te zorgen dat ze haar schulden kan blijven terugbetalen. Nadat ze haar schuld incidenteel moet verhogen, om bijvoorbeeld een bank in nood te redden, zal ze haar primair saldo in de jaren er na verhogen om de hogere aflossing- en rentebetalingen te compenseren. Het primair saldo is het begrotingssaldo, dus het verschil tussen wat de overheid jaarlijks binnenkrijgt en uitgeeft, min de uitgaven aan rentebetalingen. Simpel gezegd moet de begrotingsronde meer geld opleveren, hetzij door te besparen, hetzij door hogere belastingen te heffen. Als gevolg wordt de hogere schuld vanzelf weer afgebouwd en zal er geen gevaar zijn voor de schuldeisers.

Er ontstaat echter een maximaal houdbare schuld door het volgende. Het is simpelweg onmogelijk voor een regering om ieder gewenst primair saldo te bereiken. Zo is het politiek erg lastig om te snijden in onderwijs- of zorguitgaven. Door deze politieke invloeden ontstaat er een natuurlijk maximum van het primair saldo. Het maximale saldo dat een regering kan bereiken zonder politieke zelfmoord te plegen, de verzorgingsstaat af te breken of een revolutie te ontketenen. Wanneer de schuld zo hoog is dat rentebetalingen dit maximum overstijgen, dan zal de schuld voor altijd blijven toenemen. Schuld kan dan enkel met nieuwe schuld worden afgelost.

Dit betekent dat de maximale schuld in de eerste plaats afhangt van het maximale primair saldo. En aangezien we schuld uitdrukken als percentage van bbp is ook bbp groei bepalend. Hieronder beargumenteren we dat de maximaal houdbare schuld van België daalde omdat zowel het maximale primair saldo als de groei van de economie (bbp) over de jaren zijn gedaald. Dit brengt de houdbaarheid van de huidige schuld in gevaar.

1. Het maximale primair saldo is gedaald

Wat is het maximaal haalbare primair saldo van de Belgische regering? Na de 1993 schuldenpiek van 134,4% bbp reageerde de Belgische regering met een gemiddeld primair saldo van 5% bbp (!) tussen 1995 en 2007. Ter indicatie: geen enkel Europees land deed het beter in deze periode. Deze prestatie verlaagde de Belgische staatsschuld met een jaarlijks gemiddelde van 3,4% bbp tot een minimum van 87% bbp in 2007.

Tijden zijn echter veranderd en het zou naïef zijn te geloven dat vergelijkbare primaire saldi tegenwoordig nog mogelijk zijn. Ten eerste zijn de zorg- en pensioenuitgaven verhoogd door de vergrijzing. Met het 1995-niveau van zorgkosten zou het primair saldo van 2017 niet 1,1% maar 2,9% bbp zijn geweest. Ten tweede gingen de jaren 90 gepaard met een disciplinerende druk om te voldoen aan de Maastricht criteria om de euro in te mogen voeren. In het Verdrag van Maastricht (1992) werd afgesproken dat het begrotingstekort van toekomstige eurolanden niet hoger mocht zijn dan 3% bbp en de staatsschuld niet hoger dan 60% bbp.

En inderdaad, de vergelijking met de jaren 90 gaat tegenwoordig niet op. Sinds de 2014 schuldenpiek behaalt de regering slechts een gemiddeld primair saldo van 0,6% (zie hieronder). Dit is ruim acht keer lager dan na 1993 en resulteert in de trage schulddaling.

Het primair saldo van België in % bbp

2. De economische groei is gedaald

Ook de algemene trend van dalende economische groei hindert de schuldverlaging. Terwijl de Belgische economie (bbp) in de jaren 60 nog groeide met een gemiddelde van 4,8%, daalde dit gemiddelde in de decennia er na consequent naar een gemiddelde van slechts 1,3% in het huidige decennium (zie hieronder). Lagere geboortecijfers en de hogere levensverwachting beperken de groei van de beroepsbevolking en remmen daarmee de economische groei.

De economische groei in België in % bbp

Hoe de dalende economische groei de publieke schuld beïnvloedt blijkt uit onderstaand rekenvoorbeeld. Een staatsschuld van 100% bbp zal automatisch dalen naar 80,4% bbp na een decennium met een gemiddeld bbp groei van 2,2% zoals in de jaren 90. Na een decennium met slechts 1,3% bbp groei zal van dezelfde staatsschuld echter nog steeds 87,9% bbp overblijven.

België is dichtbij haar maximaal houdbare schuld

Kortom, de huidige omstandigheden beperken de capaciteit van de regering om de staatsschuld te verlagen. Dit betekent ook dat België zich dichtbij haar maximaal houdbare schuld bevindt. Stel dat een nieuwe crisis de schulden en rentebetalingen opnieuw doen stijgen. Dan komt er een moment dat het primair saldo haar maximum heeft bereikt en geen tred kan houden met de toegenomen aflossing- en rentebetalingen. Schuldverlaging wordt dan onmogelijk en enkel kwijtschelding van schulden, zoals in Griekenland, kan het land nog redden.

De Europese Commissie waarschuwde voor dit scenario in haar Fiscal Sustainability Report 2015. Gebaseerd op het Belgische begrotingsbeleid, de rentetarieven en economische groei tussen 1950 en 2015 vond de Europese Commissie een maximaal houdbare staatsschuld van ongeveer 100% bbp. Dit betekent dat België zich momenteel dichtbij en zelfs iets boven haar houdbare staatsschuld bevindt. Dit zien we terug in de huidige worsteling om de schuld te verlagen. Zie de maximaal houdbare staatsschuld als een waterval: Wegzwemmen wordt moeilijker naarmate men dichterbij komt.

Het primair saldo moet omhoog

Desalniettemin is er goed nieuws voor de toekomstige ontwikkeling van de Belgische staatsschuld. De voorspellingen geven goede hoop, zolang de Belgische regering in staat is haar primair saldo te verhogen. Het gemiddeld primair saldo over de afgelopen vier jaar was 0,6% bbp. Wanneer de regering dit gemiddelde over 2018-2026 weet te verhogen tot 1,6% bbp, bijvoorbeeld door de geplande besparingen door te voeren of uit te breiden, dan zal de schuld dalen tot 89% bbp.

Maar als de regering haar primair saldo gemiddelde van 0,6% bbp ook tot 2026 handhaaft, dan zal de schuld niet verder dalen dan 96,8% bbp. Relatief welvarende jaren zouden verloren gaan en erger: België zal dichtbij haar maximaal houdbare schuld blijven. Hierdoor zou een nieuwe crisis vergaande gevolgen kunnen hebben voor de houdbaarheid van de publieke financiën.

Het geplande primair saldo over 2018 is 0,9%, een voorzichtig herstel. Het is momenteel lastig de staatsschuld te verlagen, maar wanneer de regering haar inspanningen niet vergroot, dan zou het onmogelijk kunnen worden.

Een aangepaste Engelse versie van dit artikel verscheen eerder in FEB Magazine ECONNECT.