DOOR SEBASTIAAN WIJSMAN. Zaterdag bereikte de federale regering een akkoord over de begroting van 2017. Ondanks de kritiek in de pers mag dat toch een hele prestatie worden genoemd. De wetenschap toont aan dat een sluitende begroting opstellen in België veel moeilijker is dan in vele andere landen.

Sebastiaan Wijsman

Afgelopen zaterdag bereikte de federale regering een voorlopig akkoord over de begroting van 2017. Onder tijdsdruk van de Europese Unie moesten vorige week nog bezuinigingen gevonden worden ter waarde van drie miljard euro. Hoewel dit lijkt te zijn gelukt werden het voorafgaande proces en de uitkomst al zwaar bekritiseerd in de pers. Het “kibbelkabinet” zou met deze begroting enkel een tijdelijke oplossing hebben gevonden. Volgens De Tijd is “het blikje weer een stukje vooruit geschopt”, maar ontbreekt krachtdadigheid en toekomstgerichtheid.

Het opstellen van de begroting is een jaarlijkse opgave voor alle (democratische) regeringen. Verschillen in visie en ideologie komen nergens zo sterk aan de oppervlakte als tijdens het verdelen van publiek geld. Hoewel iedere euro maar één keer kan worden uitgegeven, is spenderen een geliefde bezigheid van regerende politici. Als gevolg hebben landen torenhoge schulden, maar bestaan er ook grote verschillen tussen overheden.

Zo staat België bekend als een van de landen met ‘een grote’ overheid. Figuur 1 laat zien dat de Belgische overheid in 2015 zo’n 54% van het bruto binnenlands product (BBP) uitgaf. Dit is na Finland, Frankrijk en Griekenland de hoogste publieke rekening van de eurozone. Daarbij laat figuur 2 zien dat ook de schuldenberg van België met 106% van het BBP in 2015 bij de hoogste van Europa hoort. De Belgische schuldenberg is zo hoog als de volledige uitgaven van twee jaar. Kortom, de Belgische regering lijdt aan een hoge ‘uitgave bias’, ze heeft moeite haar budget in balans te houden.

Wat bepaalt de hoogte van de uitgave bias? De wetenschap omtrent overheidsfinanciën heeft door de jaren heen verschillende theorieën voortgebracht die de hoogte van deze bias proberen te verklaren. Ondanks de kritiek is het huidige akkoord volgens deze theorieën een wonderbaarlijke prestatie.

Het probleem van gemeenschappelijke middelen

Het is breed erkend dat overheidsfinanciën een ‘Common Pool Resource’ probleem hebben: wanneer een groep individuen een gezamenlijk bezit delen dan ontstaan er enkele problemen door menselijke aard. Het werk van de Amerikaanse Nobelprijswinnares Elinor Ostrom ligt aan de basis van deze theorie.

Ten eerste zullen individuen altijd bang zijn minder van het gemeenschappelijke bezit te profiteren dan anderen en daarom een groter gedeelte claimen dan verantwoord. Er zijn bijvoorbeeld vele belangengroepen die lobbyen bij politici voor subsidies en fiscale voordelen voor het eigen gewin. Van brancheorganisaties tot academische instellingen (ja, wij ook), iedere inwoner van België staat direct of indirect met ogen vol euro-tekens in de Brusselse Wetstraat te roepen om ‘gratis geld’.

Ten tweede zorgt de scheiding tussen betaler en beslisser voor een hogere rekening. Door middel van democratische verkiezingen hebben we de huidige regering gemachtigd ons belastinggeld te beheren en te verdelen. Helaas zijn mensen wat minder voorzichtig met andermans geld. Wanneer minister Didier Reynders de cultuursubsidies zelf moest bekostigen, zouden deze flink wat lager zijn.

Helaas zijn mensen wat minder voorzichtig met andermans geld. Wanneer minister Didier Reynders de cultuursubsidies zelf moest bekostigen, zouden deze flink wat lager zijn.

Ook in het huidige debat was het probleem van de gemeenschappelijke middelen duidelijk te merken. Er zat een soort publieke cognitieve dissonantie in het debat. Dit begrip – afkomstig uit de psychologie – beschrijft het verschijnsel wanneer het gedrag van een individu niet overeenkomt met zijn of haar waarden, normen of overtuiging. De meesten die zich in het begrotingsdebat mengden waren er van overtuigd dat de overheid haar totale uitgaven moest verlagen, maar wanneer de regering een specifiek bezuinigingsvoorstel deed, stuitte het altijd op weerstand. Mensen willen wel dat de overheid bezuinigt, maar zijn niet bereid zelf in te leveren. Brancheorganisaties leverden zaterdag bijvoorbeeld meteen kritiek op het plan om leaseauto’s minder fiscaal aftrekbaar te maken.

Civiel kapitaal

Hoe groot deze problemen van gemeenschappelijke middelen zijn verschilt per land. Ieder land is in een andere mate resistent tegen de publieke roep om geld. Zo toonden KU Leuven economen Kristof De Witte en Wim Moesen aan dat ‘civiel kapitaal’ een grote invloed heeft op de hoogte van overheidsschuld. ‘Civiel kapitaal’ zijn de gedeelde waarden die een groep helpen het ‘freeriders’ probleem te overkomen. Is de regering integer? Er is bijvoorbeeld geen corruptie. En is de bevolking coöperatief? Er is bijvoorbeeld geen fiscale fraude. Met andere woorden, denken mensen aan hun eigen gewin of houden zij ook rekening met de gemeenschap?

De Witte en Moesen gebruikte de civiel kapitaal index van het World Economic Forum en vonden een sterk verband met de hoogte van de overheidsschuld. Figuur 3 laat zien dat landen met een lager civiel kapitaal een hogere publieke schuld hebben. België bevindt zich in de middenmoot van de sample.

De eerlijkheid van inkomen

Ook de manier waarop mensen een ‘grote overheid’ verantwoorden beïnvloedt de nationale begroting. De (toenmalig) Harvard economen Alberto Alesina en George-Marios Angeletos vonden een sterk verband tussen de hoogte van overheidsuitgaven aan sociale zaken en de mate waarin bevolkingen hun inkomen als eerlijk beschouwen.

De theorie gaat als volgt. Wanneer men de hoogte van het inkomen grotendeels ervaart als toeval, zal men over het algemeen eerder een overheid willen die geld herverdeelt en spendeert aan sociale ongelijkheid. Het ‘toevals-gedeelte’ van inkomen kan bijvoorbeeld bestaan uit een erfenis, corruptie of domweg geluk. Anderzijds zullen mensen die geloven dat hun inkomen wordt bepaald door hard werken en andere individuele inspanningen een ‘kleinere’ overheid prefereren. Het verschil in nationale perceptie zou de grote verschillen tussen overheden verklaren.

Figuur 4 weergeeft de publieke uitgaven aan sociale zaken tegenover het percentage van de bevolking dat denkt dat inkomen bepaald wordt door geluk. Duidelijk is het verschil tussen de Europese landen enerzijds en de Verenigde Staten anderzijds. Volgens Alesina en Angeletos zien de Europeanen armoede als een val waar lastig uit te ontsnappen is, terwijl de Amerikanen rijkdom ervaren als de uitkomst van individueel succes, talent en ondernemerschap.

Overige theorieën en verbanden

Naast de genoemde theorieën zijn er over de jaren heen nog vele andere determinanten van overheidsuitgaven gevonden. Een daarvan is de verdeeldheid van regeringen en populaties. Regeringen die bestaan uit meer coalitiepartijen zouden hogere uitgaven hebben, evenals coalitieregeringen die bestaan uit partijen die ideologisch verder uit elkaar liggen. Ook als een land een grotere verdeeldheid kent tussen haar regio’s zou de overheid meer geld uitgeven. Verdeeldheid zorgt voor uitgaven, want iedere partij en regio heeft immers weer haar eigen belangen en claim op het gemeenschappelijke budget.

Verdeeldheid zorgt voor uitgaven, want iedere partij en regio heeft immers weer haar eigen belangen en claim op het gemeenschappelijke budget.

Verder zouden landen met parlementaire systemen (zoals België) meer uitgeven dan landen met presidentiële systemen (zoals de Verenigde Staten). Een president heeft meer invloed op het budget dan een minister-president en zou zich meer verantwoordelijk voelen voor het eindresultaat. Ook is aangetoond dat regeringen meer uitgeven in verkiezingsjaren.

Tegen alle verwachtingen in

De pers kan kritisch zijn, maar volgens de wetenschap is het een grote prestatie dat de Belgische regering een begrotingsakkoord heeft die lijkt te voldoen aan de Europese eisen. België heeft sterke belangengroepen zoals vakbonden en brancheorganisaties die allen hun hand ophouden in Brussel. Het civiel kapitaal is gemiddeld en Belgen zien de oneerlijkheid in inkomen graag gecompenseerd worden door extra overheidsuitgaven. Ook de politieke omstandigheden werken niet mee. Met een parlementair politiek systeem, vier coalitiepartners en drie regio’s die sterk aan elkaar gewaagd zijn, is het huidige België erg vatbaar voor hoge overheidsuitgaven. Het is wetenschappelijk gezien dus tegen alle verwachtingen dat er een groot bezuinigingspakket klaarligt.